OCDE: hoja de ruta para España en transferencia de conocimiento y colaboración entre ciencia y empresa

La OCDE ha realizado, a petición del Gobierno de España, “un diagnóstico sobre el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación y sobre los retos que se plantean para mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa”, en el marco del proyecto Hoja de ruta para mejorar la cooperación entre universidades, investigación y empresa en España (2020-2021), que se ha materializado en el informe Mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa en España.

Como vimos en el artículo Transferencia tecnológica en España: análisis y propuestas de mejora, de la mano de expertos y académicos, la transferencia de conocimiento en general y, la transferencia tecnológica en particular, son claves para desarrollar sociedades prósperas y competitivas.
A pesar de ello, Europa no consigue que la capacidad de trasladar los logros científicos-tecnológicos al mercado, en forma de bienes y servicios innovadores, alcance los niveles deseados. Situación que en el caso de España se agrava, por ello, en este artículo abordaremos el análisis de la hoja de ruta marcada por la OCDE para la mejora de la colaboración entre las universidades, los organismos públicos de investigación y las empresas en España, realizada a petición del Gobierno de España con financiación del Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales de la Dirección General de Apoyo a las Reformas Estructurales (DG REFORM¹) de la Unión Europea (REFORM/IM2020/004).

Antes de abordar esta hoja de ruta de la OCDE cuya aplicación se propondrá en el marco del plan de acción de la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021-2027 (OECD, online b), conviene recordar dos importantes evaluaciones previas del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, realizadas también por Comités de expertos internacionales, y a petición del Gobierno español, que se materializaron en sendos informes:

2011: Audacia para llegar lejos: universidades fuertes para la España del mañana
2014: ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System

1. Recomendaciones de Comités de expertos internacionales previos

Expertos internacionales, a petición del Gobierno de España, han analizado estrategias españolas claves para que el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación pueda alcanzar el objetivo estratégico marcado por la Unión Europea de “convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social” (Consejo Europeo de Lisboa).

A continuación abordaremos dos importantes evaluaciones de estrategias claves del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación que precedieron la hoja de ruta de la OCDE (OECD, 2021; OECD, 2022a), ambas se materializaron también en sendos informes:

1. Estrategia Universidad 2015: informe Audacia para llegar lejos: universidades fuertes para la España del mañana (2011).
2. Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2013-2020: informe ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System (2014).

1.1. Recomendaciones a la Estrategia Universidad 2015

El informe Audacia para llegar lejos: universidades fuertes para la España del mañana (Ministerio de Educación, 2011) fue el resultado de la encomienda, que realizó el Ministerio de Educación a una Comisión de Expertos Internacionales, de evaluar y valorar la Estrategia Universidad 2015 – EU2015.
El objetivo de la comisión era “ser pragmática, útil y constructiva”, por lo que el objetivo de su informe no era “explicar en detalle todo lo que ya se ha logrado y hecho correctamente, sino sugerir otras vías de mejora, identificar ciertos aspectos que podrían obstaculizar el progreso e insistir en la importancia de una visión estratégica a largo plazo más amplia del panorama universitario del futuro. Asimismo, pretende recalcar la necesidad de que se continúen las reformas independientemente de los cambios de gobierno que puedan producirse a corto y medio plazo” (Ministerio de Educación, 2011) por lo que entre sus recomendaciones los expertos pusieron de manifiesto que:

• El futuro bienestar del país depende de que la política ponga el acento en la modernización de las universidades, la inversión en el sistema educativo y de I+D+I, y la ampliación de las oportunidades de acceso de la población a una educación superior de calidad.
• La cooperación y la coordinación (entre Gobierno central y gobiernos autonómicos; entre universidades y centros públicos de investigación; etc.) resultan vitales para las perspectivas de la educación superior y la investigación del país.
• Es muy poco probable que España acceda al club de los países más desarrollados si su sistema universitario supone un lastre.
• España debe conceder la máxima prioridad a la creación de un marco legal aceptable y flexible, adecuado para un futuro en el que los cambios serán seguramente rápidos e impredecibles.
• Debe establecerse un mecanismo de coordinación para fomentar la armonización de las prioridades de I+D de las CC.AA. con las de la economía española en su conjunto.
• Se precisa un sistema de evaluación y recompensa adecuado.
• etc. (ver artículo La evaluación de las políticas de I+D+I ¿es efectiva?)

1.2. Recomendaciones a la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2013-2020

El informe ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System (Ministerio Economía y Competitividad, 2014) fue el resultado de la encomienda, que realizó el Ministerio de Economía y Competitividad y la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación a un Comité de Expertos Internacionales del European Research Area Committee (ERAC), de evaluar el Sistema Español de Investigación e Innovación.
El objetivo de esta revisión por pares era “proporcionar asesoramiento independiente y recomendaciones concretas a las autoridades españolas con vistas a la implementación de su Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2013-2020, así como considerar la necesidad de más reformas sistémicas” (Comisión Europea, 2014), por lo que a la luz de su diagnóstico entre sus recomendaciones el panel de expertos puso de manifiesto que:

• El Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación posee niveles de excelencia pero está fragmentado y existen rigideces institucionales que dificultan la circulación efectiva del conocimiento y de las personas.
• El Sistema Español de Investigación e Innovación necesita incrementar los recursos disponibles, si bien este aumento debe ir asociado a reformas estructurales que permitan un uso más eficiente y eficaz de la inversión pública.
• Hay que introducir un cambio radical en la gestión de la carrera investigadora para que permita la promoción a posiciones de liderazgo científico con total autonomía a los investigadores con más talento y méritos.
• Los Organismos Públicos de Investigación (OPI) y universidades no sólo deben tener un mayor grado de autonomía mayor del que disponen en la actualidad sino que además deberían acometerse un programa de reorganización y estar sujetos a un sistema de evaluación que determine la asignación de sus recursos.
• Se debería promover la colaboración público-privada, orientada a la innovación, que reúna tanto recursos del sector público y privado como incorpore agentes sectoriales junto al Gobierno con una activa participación tanto en materia de financiación como de regulación.
• Es una debilidad considerable la ausencia de las PYMEs en el Sistema Español de Investigación e Innovación y dificulta la absorción de conocimiento generado fuera de la empresa así como la capacidad de ejecutar Investigación e Innovación (I+I).
• La escasa cultura para la innovación de las empresas dificulta la realización de I+I por parte de ésta y por consiguiente su competitividad e internacionalización.
• Se debería incentivar sinergias de apoyo al sector privado y a la creación de empresas basadas en la aplicación rigurosa de estrategias de especialización inteligente.
• Se recomienda introducir una sólida cultura de la evaluación, que determine la política y las decisiones en materia de I+I.
• etc. (ver artículo La evaluación de las políticas de I+D+I ¿es efectiva?)

Una vez conocidas estas propuestas de mejora de los Comités de expertos internacionales a la Estrategia Universidad 2015 y a la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2013-2020, que nos han permitido hacernos una idea de la situación y evolución del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, podemos proceder a conocer las recientes propuestas de mejora a la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021-2027 realizadas por los expertos de la OCDE “para mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa” (OECD, 2022a):

2. Recomendaciones del Comité de expertos internacionales de la OCDE

La OCDE es una “organización internacional que trabaja con los gobiernos y la sociedad civil para establecer estándares internacionales y proponer soluciones basadas en datos empíricos a diversos retos sociales, económicos y medioambientales” (OECD, online b).

El proyecto Roadmap to foster co-operation between universities, research and business in Spain 2020-2021 (en español, “Hoja de ruta para mejorar la cooperación entre universidades, investigación y empresa en España”) realizado, a petición del Gobierno de España, por la OCDE en colaboración con la Comisión Europea y los Ministerios españoles de Ciencia e Innovación y de Universidades, tiene como objetivo ayudar al Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación a converger con sus pares de mejor rendimiento, basándose en sus principales puntos fuertes y aprovechando las oportunidades disponibles. Para alcanzar este objetivo se ha realizado “un diagnóstico sobre el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación y sobre los retos que se plantean para mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa”.

El proyecto recoge su propuesta de hoja de ruta² para las políticas de transferencia de conocimiento y la colaboración en el informe Improving knowledge transfer and collaboration between science and business in Spain (en español, Mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa en España).
Informe que tiene por objeto “facilitar la adopción de un lenguaje común y un diagnóstico compartido, basado en datos empíricos, sobre la situación actual, y señala una serie de ámbitos prioritarios para la reforma y la mejora de la política […] en el mismo sentido de la proposición no de Ley del Congreso de los Diputados en España por la que se exhorta al Gobierno a elaborar una «Hoja de ruta de la transferencia de conocimiento»” (OECD, 2022a).
El compromiso del Gobierno Español en aplicar esta hoja de ruta de la OCDE se plasma en la aprobación de una Proposición no de Ley sobre la creación de una hoja de ruta de la transferencia de conocimiento (Congreso de los diputados, online) y, en la propia Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021-2027 que indica que analiza la validez de las políticas para promover la transmisión del conocimiento “y los principales cuellos de botella que limitan la difusión de la innovación” (Ministerio de Ciencia e Innovación, 2020).

La hoja de ruta propuesta por la OCDE³ se estructura alrededor de 5 áreas prioritarias de actuación política, en los que es necesario adoptar medidas estratégicas en España, sobre las cuales se realizan recomendaciones específicas con el fin de mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa para ayudar al Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación a converger con sus pares de mejor rendimiento a partir de sus principales puntos fuertes y aprovechando las oportunidades disponibles.
A la luz del diagnóstico, sobre el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación y sobre los retos que se plantean para mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa, el panel de expertos de la OCDE ha realizado las siguientes recomendaciones en 5 áreas prioritarias (OECD, 2022a y OECD, 2022b):

Área prioritaria 1: Establecer unas bases sólidas para la política de ciencia e innovación que hagan posible y efectiva la transferencia de conocimiento y la colaboración.

1.1. Recomendaciones en materia de estrategia y planificación de políticas:

• Concretar una visión realista del papel que deben desempeñar la ciencia, la tecnología y la innovación en España y elaborar un Plan detallado que cuente con el amplio apoyo de todos los agentes del sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación, así como de la sociedad civil.
• Diseñar un pacto sostenible y multipartidista sobre ciencia e innovación con un modelo de financiación pública estable que logre la movilización de fondos privados para asegurar dicha sostenibilidad.
• Garantizar una mayor apertura a influencias externas independientes en la forma de evaluar el sistema, de definir las estrategias, de gobernar las organizaciones públicas y de detectar las oportunidades de mejora.

1.2. Recomendaciones en materia de ejecución de políticas:

• Llevar adelante las reformas previstas de la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación, y revisar las disposiciones de la legislación vigente que obstaculizan la colaboración y la transferencia de conocimiento.
• Adoptar medidas que permitan una transición progresiva que deje atrás el enfoque legalista actual y se oriente hacia un marco regido por una serie de principios generales, códigos de conducta y buenas prácticas.

1.3. Recomendaciones en materia de evaluación de políticas:

• Fortalecer las capacidades de la Administración para recoger sistemáticamente datos de alta calidad, almacenarlos, analizarlos y hacer que sean de fácil acceso.
• Reforzar la coordinación entre los recopiladores y los procesadores de datos sobre ciencia e innovación, y mejorar la correspondencia entre los indicadores utilizados y los fines perseguidos.
• Evaluar la combinación de políticas para la transferencia de conocimiento con el fin de identificar ámbitos específicos de mejora y maximizar su impacto, sin olvidar la identificación de posibles sinergias entre programas.
• Hacer un uso más sistemático de los casos de impacto cualitativo, ilustrando todo tipo de resultados.
• Institucionalizar de forma progresiva la cultura de la evaluación de las políticas públicas.

Área prioritaria 2: Rediseñar los sistemas de gobernanza de las universidades y los OPIs para aumentar su compromiso y rendición de cuentas con la sociedad.

2.1. Recomendaciones en materia de gobernanza:

• Aumentar la rendición de cuentas orientada a los resultados, posibilitando que las universidades y los diferentes tipos de OPIs disfruten de niveles similares de autonomía efectiva en el marco de mecanismos de bajo la gobernanza y de financiación que sean coherentes con sus misiones declaradas.
• Aumentar los niveles de autonomía institucional de las universidades, especialmente vinculada a los recursos humanos.
• Encargar una revisión independiente del sistema de OPIs, analizando su armonización con la estrategia del Gobierno en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación y las necesidades del sistema español de Ciencia, Tecnología e Innovación.
• Proporcionar suficiente flexibilidad para aplicar planteamientos experimentales de gobernanza a nivel autonómico o institucional.

Área prioritaria 3: Reequilibrar y armonizar los mecanismos de incentivos de carácter individual e institucional, a fin de que las actividades externas de transferencia de conocimiento y colaboración constituyan iniciativas más atractivas para todo tipo de investigadores, sus equipos y sus organizaciones.

3.1. Recomendaciones en materia de incentivos:

• Establecer mecanismos de incentivación a nivel institucional, por los que la financiación basal de las universidades y los OPIs estaría parcialmente vinculada a la consecución de resultados en el ámbito de la colaboración y la transferencia de conocimiento y se evaluarían con arreglo a indicadores previamente establecidos.
• Garantizar que los investigadores reciban una parte justa o equitativa de los resultados comerciales de su investigación.
• Aumentar la concienciación y el reconocimiento de los méritos relacionados con la labor de transferencia de conocimiento para que sean equivalentes a los méritos de excelencia investigadora, no sólo en cuanto a la remuneración, sino también en los procesos de selección y promoción del personal docente e investigador de las universidades así como para la selección de proyectos de financiación pública.
• Tomar decisiones estratégicas y operativas en relación con el sexenio de transferencia del conocimiento a fin de maximizar su rentabilidad y evitar crear un sistema excesivamente complejo de incentivos de carácter individual.

Área prioritaria 4: Facilitar y coordinar el funcionamiento de diversos agentes de intermediación del conocimiento.

4.1. Recomendaciones en materia de intermediación:

• Crear condiciones que permitan aumentar el nivel de apoyo institucional y los recursos asignados a las actividades de las OTRIs (Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación).
• Proporcionar formación personalizada y periódica a todos los profesionales que trabajan en las OTRIs.
• Promover la atracción y retención de muy diversos perfiles para los puestos de las OTRIs, incluidos los candidatos con experiencia en el mercado procedentes del sector empresarial. Así como estudiar la posibilidad de aumentar la especialización sectorial de los profesionales que trabajan en las OTRIs.
• Dar mayor visibilidad a las actividades llevadas a cabo por las OTRIs, tanto dentro del mundo de la investigación pública como en el empresarial.
• Mejorar el ecosistema general de intermediación (incluidas las OTRIs y el amplio abanico de agentes de intermediación independientes).

Área prioritaria 5: Promover y apoyar las capacidades empresariales de innovación, a fin de que el sector tenga la disposición y la preparación necesarias para realizar intercambios con el sistema público de investigación y otros agentes pertinentes mediante mecanismos de colaboración cada vez más sólidos que resulten adecuados para su capacidad de innovación.

5.1. Recomendaciones en materia de programas de apoyo a las empresas:

• Mejorar la difusión de programas de apoyo de base amplia entre sus posibles beneficiarios, haciendo especial hincapié en las PYMEs.
• Considerar la posibilidad de introducir iniciativas en la parte inferior (campo base) de la «escalera de la innovación».
• Ayudar a las empresas (en especial las PYMEs) a acceder a los mecanismos de apoyo a la innovación y el emprendimiento existentes, mediante la creación de una ventanilla única digital que ofrezca información actualizada sobre los instrumentos de apoyo (a nivel estatal, autonómico y europeo) que puedan ser de su interés.
• Eliminar las barreras que actualmente impiden a las empresas hacer un mayor uso de los incentivos fiscales a la I+D, y considerar la posibilidad de establecer nuevas deducciones fiscales para las actividades de I+D colaborativa.
• Estudiar la posibilidad de ejecutar un programa estatal de retos de innovación, basándose en las mejores prácticas aplicadas.
• Aumentar progresivamente el uso de la compra pública de innovación, creando capacidades dentro de la Administración para ejecutar eficazmente dichos programas.
• Impulsar la movilidad de los investigadores y la creación de vínculos a largo plazo entre la universidad y la empresa.

5.2. Recomendaciones en materia de infraestructuras de apoyo a la innovación empresarial:

• Examinar las posibilidades que ofrecen las plataformas de innovación abierta para acelerar la adecuación de la oferta y la demanda y la interacción entre los diferentes agentes, pero evitando una perspectiva basada exclusivamente en la oferta y la excesiva proliferación de plataformas que no sean interoperables y que difícilmente se puedan sostener en el tiempo.
• Invertir en instalaciones demostrativas que estén abiertas a las empresas y cuenten con expertos altamente cualificados que permitan a las empresas probar nuevas tecnologías en entornos reales.
• Apoyar el establecimiento de centros mixtos público-privados para la colaboración y la creación conjunta, con vocación indefinida. Estas iniciativas no deberían implicar necesariamente la inversión pública en centros de nueva creación, sino el uso y la mejora de las infraestructuras existentes, y cubrirían también los gastos de personal y funcionamiento con aportaciones de la financiación privada.
• Aprovechar las plataformas tecnológicas existentes para alentar a las empresas, en colaboración con otros agentes, a elaborar conjuntamente hojas de ruta tecnológicas para los sectores existentes y nuevos que puedan servir de base para la futura planificación del apoyo a la ciencia y la innovación.

La OCDE finaliza su informe de diagnóstico y evaluación del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación haciendo el siguiente llamamiento a la acción:

Para concluir, el presente informe de diagnóstico y evaluación hace hincapié́ en el gran abanico de oportunidades de que dispone el sistema de innovación español para lograr un intercambio más fluido de conocimientos y colaboración entre los distintos sectores. Aunque hay importantes retos pendientes, existe una extraordinaria combinación de condiciones que permiten replantear, rediseñar y abordar de manera eficaz los aspectos del sistema que han entorpecido su rendimiento hasta ahora.

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NOTAS AL PIE:

^1. “La Dirección General de Apoyo a las Reformas Estructurales (DG REFORM) de la Comisión Europea ayuda a los Estados miembros de la UE a poner en marcha reformas para estimular la creación de empleo y el crecimiento sostenible. A petición de los Estados miembros, DG REFORM puede ofrecerles apoyo en forma asesoramiento experto. En este contexto, la Comisión Europea ha pedido a la OCDE, en su calidad de principal foro mundial de asesoramiento en políticas públicas en materia de ciencia, innovación y emprendimiento, que apoye al Gobierno de España a transformar sus objetivos estratégicos en medidas concretas, eficaces y viables” (OCDE, online b).

^2. “Las hojas de ruta son herramientas que ayudan a alinear visión, estrategia e implementación. La hoja de ruta propuesta enmarca dentro de su visión la necesaria contribución de la Transferencia de Conocimiento y la Colaboración a la realización de los escenarios de futuro tanto deseables como alcanzables establecidos en la «Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021-27», y «España 2050: Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional a largo plazo».” (OECD, 2022b).

^3. *Hoja de ruta de la OCDE en formato extendido: informe Improving knowledge transfer and collaboration between science and business in Spain (OECD, 2021). En español Mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa en España (OECD, 2022a).
*Hoja de ruta de la OCDE en formato resumen ejecutivo: documento Roadmap to foster public research – business collaboration in Spain: An OECD proposal (OECD, 2022b). 

BIBLIOGRAFÍA

Comisión Europea (2014). ERAC Peer Review of the Spanish Research and Innovation System. Disponible en internet: https://docplayer.net/1379648-Erac-peer-review-of-the-spanish-research-and-innovation-system.html

Congreso de los Diputados (online). El Pleno aprueba la Proposición no de Ley sobre la creación de una hoja de ruta de la transferencia de conocimiento. Disponible en internet: https://www.congreso.es/web/guest/notas-de-prensa?p_p_id=notasprensa&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_notasprensa_mvcPath=detalle&_notasprensa_notaId=38750

Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD (online a). Roadmap to foster co-operation between universities, research and business in Spain 2020-2021. Disponible en internet: https://oe.cd/roadmap-innova-es

Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD (online b). Hacia una mayor cooperación entre la investigación pública y las empresas en España. Disponible en internet: https://community.oecd.org/docs/DOC-187877

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Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD (2022a). Mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa en España. OECD science, technology and industry policy papers, nº 122. OECD Publishing, Paris. Disponible en internet: https://www.oecd.org/science/mejorar-la-transferencia-de-conocimiento-y-la-colaboracion-entre-ciencia-y-empresa-en-espana-106beefc-es.htm

Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD (2022b). Roadmap to foster public research – business collaboration in Spain: An OECD proposal. Disponible en internet: https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=1152_1152358-10bf1q6bx2&title=Roadmap-to-foster-public-research-business-collaboration-in-Spain-An-OECD-proposal

Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia del Gobierno de España (2021). España 2050: Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional de Largo Plazo. Disponible en internet: https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2021/200521-Estrategia_Espana_2050.pdf

Ministerio de Ciencia e Innovación (2020). EECTI Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021-2027. Disponible en internet: https://cpage.mpr.gob.es/producto/eecti-estrategia-espanola-de-ciencia-tecnologia-e-innovacion-2021-2027

Ministerio de Economía y Competitividad (2014). ERAC Peer Review, Spain Versión traducida Conclusiones y recomendaciones. Disponible en internet: https://www.mineco.gob.es/stfls/MICINN/Prensa/FICHEROS/2014/Version_traducida_mensajes_clave_peer_review.pdf

Ministerio de Educación (2011). Audacia para llegar lejos: universidades fuertes para la España del mañana. Informe de la Comisión de Expertos Internacionales de la EU2015. Disponible en: https://ccsu.es/wp-content/uploads/2020/11/informe-finaleu2015.pdf

Parlamento Europeo (online). Consejo Europeo de Lisboa. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_es.htm

Romero García de Paredes, María José (2015). La evaluación de las políticas de I+D+I ¿es efectiva?. [online] innova2r.es, 2015. Disponible en internet: https://www.innova2r.es/evaluacion-de-politicas-idi/