Claves para entender la Compra Pública de Innovación (III): tipologías de CPI

Existen distintas tipologías de Compra Pública de Innovación (CPI). Elegir el tipo/modalidad de CPI más adecuada a la hora de cubrir una necesidad tecnológica es una de las piedras angulares en todo proceso de Compra Pública de Innovación. Por ello, es clave conocer las distintas tipologías de CPI así como elegir la modalidad de compra pública más adecuada para lograr cubrir la necesidad tecnológica que la ha originado.

Antes de abordar las tipologías de Compra Pública de Innovación (CPI) conviene tener presente algunas nociones claves sobre qué se entiende por CPI (ver artículo Claves para entender la Compra Pública de Innovación (I)) y sus implicaciones.

1. Qué es y qué no es la Compra Pública de Innovación (CPI)

El término Compra Pública de Innovación es el resultado del binomio compra pública e innovación:

Compra Pública de Innovación (CPI) = Compra Pública + Innovación

La CPI no es una transacción de compra/venta tradicional, responde a retos o necesidades tecnológicas identificadas por la Administración Pública cuya solución “no exista en el mercado, esté parcialmente desarrollada, próxima a él o completamente desarrollada pero aporta aspectos innovadores”, por ello, “lo habitual es saber ‘qué’ se necesita resolver, es decir, ‘para qué’ se necesita esa innovación y, sin embargo, no se sabe ‘cómo’ o ‘con qué’ resolver esa necesidad” (Ayuntamiento de Madrid, 2018).

La Compra Pública de Innovación no es ni un tipo de contrato ni una forma de adjudicación.

En España, como norma general, la CPI puede llevarse a cabo por cualquiera de los tipos de contrato y formas de adjudicación contemplados en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) que transpone al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE sobre contratación pública y adjudicación de contratos de concesión (ver artículo Claves para entender la Compra Pública de Innovación (II)).

La complejidad asociada a la innovación ha originado la adopción de una perspectiva amplia en la definición de la Compra Pública de Innovación:

La Comisión Europea, en su guía sobre la contratación pública en materia de innovación (C(2021) 4320 final que actualiza la C(2018) 3051 final), mantiene una “visión amplia” sobre qué entiende por contratación de innovación:

“toda contratación pública que reúna uno de los siguientes aspectos o ambos:

•la compra del proceso de innovación -los servicios de investigación y desarrollo con resultados (parciales);

•la compra de los resultados de la innovación.”

Así mismo reitera la importancia del rol de los compradores públicos para promover la innovación a través de la contratación pública, basándose en:

1. El poder adquisitivo de los compradores públicos: representa “una parte importante del mercado de la Unión Europea, […] en torno al 19% de su producto interior bruto (PIB)” (Comisión Europea, 2015)⁽¹⁾, porcentaje que representa en muchas partes de Europa “un porcentaje considerable de las economías locales” (C(2021) 4320 final), y
2. Las cuantías destinadas a la contratación de innovación en los presupuestos públicos: “las autoridades de todo el mundo han establecido objetivos para dedicar un porcentaje de sus presupuestos de contratación pública a investigación, desarrollo e innovación” que en Europa, a nivel nacional y regional, suponen “por término medido, entre un 2 y un 5% del presupuesto de contratación pública” dedicado “a la actualización de la innovación” (C(2021) 4320 final).

⁽¹⁾ En España este porcentaje representa alrededor del 20% del PIB (ObCP, online y Ayuntamiento de Madrid, 2018).

Esta realidad constatada han llevado a los gobiernos a adoptar una “visión más amplia” a la hora de definir el término “Compra Pública de Innovación” (INAP, 2013):

“cualquier compra pública, si se admite y se valora adecuadamente en los criterios de adjudicación, puede acabar siendo una compra pública innovadora”

La adopción de una definición de CPI u otra (visión amplia vs visión más amplia), como veremos a continuación, influye en la definición de tipologías de Compra Pública de Innovación:

2. Tipos o modalidades de Compra Pública de Innovación (CPI)

Existen tantas tipologías de Compra Pública de Innovación (CPI) como perspectivas adoptadas a la hora de su definición.

Si partimos de la definición de la Comisión Europea (C(2021) 4320 final), las tipologías de CPI son dos (Comisión Europea, online):

1. Compra Pública de Soluciones Innovadoras: “puede ser utilizada por los compradores cuando los desafíos de interés público pueden ser abordados mediante soluciones innovadoras que se encuentran cerca de acceder al mercado o que ya están en él en pequeñas cantidades […] se puede utilizar cuando no es necesaria la adquisición de nuevos servicios de I+D para llevar soluciones al mercado, pero hay una señal evidente de una cantidad considerable de usuarios pioneros que están dispuestos a comprar/implementar soluciones innovadoras, si estas pueden ser entregadas con la calidad y precio deseados en un momento determinado”.
2. Compra Pre-Comercial: “puede ser utilizada por los compradores cuando aún no existen soluciones cercanas al mercado que cumplan con los requisitos requeridos por el comprador, siendo necesaria nueva I+D para obtener nuevas soluciones, desarrolladas y probadas para abordar la necesidad a la que se dirige la compra. De este modo […] se pueden comparar los pros y contras de soluciones alternativas y reducir el riesgo de las innovaciones etapa a etapa a través del diseño de soluciones, creación de prototipos, y el desarrollo y testeo de producto».

Esta clasificación es la adoptada por la Comisión Europea para incentivar, con fondos públicos europeos, que las entidades públicas empleen la CPI como instrumento financiero de fomento de la innovación desde el lado de la demanda (artículo Claves para entender la Compra Pública de Innovación (I)).

Ahora bien, si adoptamos una visión más amplia de Compra Pública de Innovación (INAP, 2013), las tipologías de CPI son tres (Ayuntamiento de Madrid, 2018 y elaboración propia):

1. Compra Pública con criterios de Innovación: “compra de un bien, servicio u obra que existe en el mercado en el momento de la compra. […] no requiere ninguna fase de desarrollo, pero la solución supone una innovación respecto a otras disponibles en el mercado”.
2. Compra Pública de Soluciones/Tecnologías Innovadoras: “compra de un bien, servicio u obra que, en el momento de la contratación, está muy cercano al mercado y, por lo tanto, bien se ha producido con volúmenes limitados […] o bien a nivel de prototipo ya validado. Este tipo de contratos pueden requerir una fase de trabajos previos de diseño o de adaptación de la solución a las necesidades del órgano de contratación, pero que en ningún caso supone la contratación de servicios de I+D”.
3. Compra Pre-Comercial: “compra de servicios de I+D dirigidos a conseguir un producto o servicio futuro nuevo o significativamente mejorado. El objetivo fundamental de la contratación son servicios de investigación y desarrollo en un proceso que permita filtrar los riesgos tecnológicos de soluciones no existentes en el mercado antes de abordar una compra de los mismos”.

Esta clasificación, basada en la de la OCDE y el Banco Mundial (Innovation Policy Platform, online), es la adoptada por la mayoría de entidades públicas porque tiene en cuenta su esfuerzo por “fomentar que la compra pública se realice en la medida de lo posible teniendo en cuenta criterios de innovación” (TWIST, 2021) con el fin último de “superar la aversión al riesgo” de los compradores públicos (C(2021) 4320 final), una de las principales barreras que frena el uso generalizado de la CPI (artículo Compra Pública de Innovación para dummies).

Gráficamente:

Figura 1. Tipologías de CPI según su cercanía al mercado
Fuentes: Ayuntamiento de Madrid (2018) y TWIST (2021)

Como se puede apreciar en la figura, estos tres tipos/modalidades de compra pública en los que interviene la innovación son “consecutivos ya que el resultado de cada tipo ‘se corresponde’ con el punto de partida del siguiente” y, se caracterizan por:

Tabla 1. Puntos de partida y resultados según el tipo de CPI
Fuentes: Ayuntamiento de Madrid (2018) y TWIST (2021)

Una vez entendidos los tipos de CPI el siguiente paso a dar, para entender este elemento clave de todo proceso de CPI, es conocer cómo elegir la modalidad de CPI más adecuada para que un comprador público pueda cubrir una necesidad tecnológica concreta:

3. Elección del tipo o modalidad de Compra Pública de Innovación (CPI) más adecuado a cada caso

La elección de un tipo o modalidad de CPI conlleva un proceso de decisión que se puede instrumentar a partir de un árbol de decisión o flujograma que permita elegir la modalidad de compra pública de innovación más acorde a la situación específica de cada caso.

“Un árbol de decisión es una de las herramientas visuales de clasificación y predicción más sencillas, pero muy eficaz, que se utiliza en la toma de decisiones” y dado que “proporciona un mapa sistemático del escenario actual y de las opciones disponibles, tiene ciertamente una amplia gama de aplicaciones” (Edraw, online).

En nuestro caso, emplearemos el árbol de decisión o flujograma parala elección del tipo o modalidad de CPI más adecuado para cubrir una necesidad tecnológica concreta.

Gráficamente:

Figura 2. Flujograma de elección de modalidad de compra pública más adecuada
Fuentes: Ayuntamiento de Madrid (2018) y TWIST (2021)

No te pierdas el próximo artículo Claves para entender la Compra Pública de Innovación (IV), en el que abordaremos cómo elegir el procedimiento de contratación pública más adecuado a cada caso de CPI.

BIBLIOGRAFÍA

Ayuntamiento de Madrid (2018). Guía de contratación pública de innovación del Ayuntamiento de Madrid. Disponible en internet: https://sede.madrid.es/FWProjects/tramites/contenidos/ficheros/Guia%20Contrataci%C3%B3n%20Publica%20Innovacion%20Ayto%20Madrid%20ABR%2018.pdf

C(2018) 3051 final. Orientaciones sobre la contratación pública en materia de innovación. (Anuncio de la Comisión, 15 de mayo de 2018). Disponible en internet: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/ES/C-2018-3051-F1-ES-MAINPART-1.PDF

C(2021) 4320 final. Orientaciones sobre la contratación pública en materia de innovación. (Comunicado de la Comisión, 18 de junio de 2021). Disponible en internet: https://ec.europa.eu/docsroom/documents/45975

Comisión Europea (2015). La contratación pública como motor de innovación en las PYMEs y los servicios públicos. Serie de guías Cómo apoyar la política de los Fondos Estructurales en materia de PYMEs. Disponible en internet: https://op.europa.eu/es/publication-detail/-/publication/f5fd4d90-a7ac-11e5-b528-01aa75ed71a1

Comisión Europea (online). Innovation procurement. Disponible en internet: https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm

Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión. Diario Oficial de la Unión Europea nº L 94/65 de 28 de marzo de 2014. Disponible en internet: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0023

Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. Diario Oficial de la Unión Europea nº L 94/65 de 28 de marzo de 2014. Disponible en internet: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024

Edraw (online). Qué es un árbol de decisión y ejemplos. Disponible en internet: https://www.edrawsoft.com/es/decision-tree/

Instituto Nacional de Administración Pública – INAP (2013). Compra pública innovadora. Fundamentos e instrumentación. Disponible en internet: https://bci.inap.es/alfresco_file/3d17f0c0-a213-46f2-b8ca-4d72354d871d

Innovation Policy Platform (online). Innovation procurement schemes. Disponible en internet: https://www.innovationpolicyplatform.org/www.innovationpolicyplatform.org/content/innovation-procurement-schemes/index.html

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. BOE n.º 272 de 09 de noviembre de 2017. Disponible en internet: https://www.boe.es/eli/es/l/2017/11/08/9/con

Romero García de Paredes, María José (2022). Compra Pública de Innovación para dummies. Disponible en internet: https://blogdeinnovacion.aac.es/buenas-practicas/compra-publica-de-innovacion-para-dummies/

Romero García de Paredes, María José (2022). Claves para entender la Compra Pública de Innovación (I). Disponible en internet: https://blogdeinnovacion.aac.es/innovacion/claves-para-entender-la-compra-publica-de-innovacion-i/

Romero García de Paredes, María José (2022). Claves para entender la Compra Pública de Innovación (II): los niveles de madurez tecnológica. Disponible en internet: https://blogdeinnovacion.aac.es/innovacion/claves-para-entender-la-compra-publica-de-innovacion-ii-niveles-de-madurez-tecnologica/

Observatorio de Contratación Pública – ObCP (online). ¿Qué es el ObCP?. Disponible en internet: https://www.obcp.es/que-es-el-obcp

Transnational Water Innovation Strategy – TWIST (2021). E 4.1.1. Material de capacitación en Compra Pública Innovadora en el sector del agua. Informe de GT4. Disponible en internet: https://twistproject.eu/es/comunicacion/entregables